Zusammenfassung des TAB-Arbeitsberichtes Nr. 71

"Folgen von Umwelt- und Ressourcenschutz für
Ausbildung, Qualifikation und Beschäftigung"

Umweltschutz stand lange Zeit als wirtschaftlicher Kostenfaktor und "Job-Killer" unter Legitimationsdruck. In letzter Zeit wird aber vermehrt die These einer "doppelten Dividende" des Umweltschutzes vertreten, wonach die Erreichung besserer Umweltqualität bei gleichzeitiger Verbesserung der Beschäftigungssituation möglich ist. Umweltschutz könne somit einen wesentlichen Beitrag zur Lösung der aktuellen Arbeitsmarktprobleme leisten. Auf Antrag der AG "Bildung und Forschung" der SPD-Fraktion wurde das TAB durch den Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung beauftragt, eine Studie zum Zusammenhang zwischen Umweltpolitik und Beschäftigung(spolitik) durchzuführen. In der mit dem vorliegenden Bericht abgeschlossenen ersten Phase des Projektes ging es darum, in einer Vorstudie den Stand der Forschung zum Thema aufzuarbeiten und einen vergleichenden Überblick über Ansätze, Methoden und Ergebnisse vorliegender Studien zu den Beschäftigungswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen sowie umwelt- und ressourcenschonender Innovationen zu erarbeiten.

Umweltpolitik als Innovationspolitik

Eine Veränderung in der Wahrnehmung der ökonomischen Bedeutung des Umweltschutzes - nachdem dieser lange als Standortnachteil angesehen wurde - ist durch die Diskussion um Nachhaltigkeit mit ausgelöst worden. Die Förderung von Innovationen in Form umweltfreundlicherer Produkte und Prozesse wird als Kernelement einer Politik der Nachhaltigkeit zunehmend anerkannt. Aber auch hinsichtlich der im Rahmen der Globalisierung als strategisch entscheidend angesehenen Innovationsdynamik wird Umweltpolitik zunehmend als bedeutsamer Faktor angesehen.

In der wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion rückt damit die Frage ins Zentrum, wie sich die Wettbewerbsposition eines Landes auf internationalen Märkten im Allgemeinen und Umweltmärkten im Speziellen durch geeignete staatliche Rahmensetzung verbessern lässt. Als entscheidend für die Setzung von Anreizen zu wirtschaftspolitisch wünschenswerten Innovationsaktivitäten der Unternehmen werden dabei eine angemessene Mischung verschiedener Instrumente aus unterschiedlichen Politikbereichen (z.B. Koordination von Technologie- und Umweltpolitik, ökonomische Anreize) und die Vernetzung von Regulierern und Regulierten sowie die Setzung verbindlicher Rahmenbedingungen durch langfristige strategische Planung und die Definition von langfristigen umweltpolitischen Zielen (beispielsweise durch Entwicklung und Implementierung nationaler Umweltpläne) gesehen.

Umweltschutz als Wirtschaftsfaktor

Zweifellos stellen Umweltschutz und Ressourcenschonung einen bedeutenden Wirtschaftsfaktor in Deutschland dar. 1998 wurden in Deutschland rund 112 Mrd. DM durch die Produktion von Umweltgütern und Dienstleistungen umgesetzt, und Deutschland hat als zweitgrößter Exporteur auf den Umweltschutzmärkten im Jahr 1997 Umweltschutzgüter im Wert von knapp 41 Mrd. DM exportiert. Damit machte die Umwelttechnik einen Anteil von 5 % der Industriewarenausfuhr der deutschen Wirtschaft aus. Eine erhebliche Zahl von Arbeitsplätzen hängt direkt oder indirekt vom Umweltschutz ab. Als annähernd realistisch gilt immer noch die auf einer Schätzung für das Jahr 1994 beruhende Zahl von ca. 1 Mio. Beschäftigten im und durch Umweltschutz in Deutschland.

Ein Grundproblem von Aussagen zu den Beschäftigungswirkungen von umweltpolitischen Maßnahmen besteht darin, dass man auf Schätzungen angewiesen ist. Ebenso wenig wie sich der Anteil auf Umweltschutz bezogener wirtschaftlicher Leistungen am Bruttosozialprodukt statistisch exakt ausweisen lässt, lässt sich der Niederschlag umweltpolitischer Maßnahmen in Form von neu geschaffenen (oder vernichteten) Arbeitsplätzen statistisch exakt abbilden. Ursache dafür ist u.a. auch die erfolgreiche Umsetzung integrierten Umweltschutzes: Umweltpolitische Maßnahmen, die darauf abzielen, negative Umweltwirkungen nicht nachsorgend zu bearbeiten, sondern gar nicht erst entstehen zu lassen, führen zu einer integrierten Berücksichtigung ökologischer Aspekte in technischen Anlagen, Produktionsverfahren, Produkten und auch Konsumweisen. Das heißt, Umweltschutz (als Sektor, Branche, Tätigkeit oder einzelne Maßnahme) ist als solcher nicht mehr von den wirtschaftlichen Aktivitäten insgesamt zu trennen. Mit wachsendem Erfolg des Umweltschutzes nimmt sozusagen seine wirtschaftsstatistische Sichtbarkeit ab.

Beschäftigungseffekte des Umweltschutzes

Mit solchen und anderen methodischen Problemen sind auch Studien behaftet, die sich mit der Untersuchung möglicher (zukünftiger) Beschäftigungseffekte verschiedener umweltpolitisch prominent diskutierter Maßnahmen - z.B. Ökosteuern oder verschiedene Maßnahmen zum Klimaschutz - auf Quantität und Qualität von Arbeitsplätzen befassen. In den letzten Jahren ist eine Vielzahl solcher Studien entstanden, die auch für die politische Diskussion um die sogenannte "doppelte Dividende" von Bedeutung waren. Folgende - angesichts bestehender methodischer Probleme vorsichtige - generelle Schlussfolgerungen zu den Beschäftigungseffekten von Umweltpolitik lassen sich aus diesen Studien ziehen:

• Die meisten auf ökonomischen Modellen basierenden Studien zu den quantitativen Effekten zeigen gering positive Beschäftigungseffekte bzw. eine beschäftigungspolitisch neutrale Wirkung von Umweltpolitik. Insofern erscheint der mögliche Beitrag von Umweltschutz zur Lösung der aktuellen Krise des Arbeitsmarktes eher bescheiden - die Verwirklichung umweltpolitischer Ziele scheint andererseits mit beschäftigungspolitischen Zielsetzungen durchaus vereinbar.

• Umwelttechnik zeitigt insgesamt ökonomische Wirkungen, die denen des technischen Wandels im Allgemeinen vergleichbar sind. Auch bei anderen Zukunftstechnologien stehen neu geschaffenen Arbeitsplätzen in den innovativen Branchen Verdrängungseffekte in anderen Bereichen gegenüber. Allerdings spielt in der öffentlichen Diskussion über Zukunftstechnologien (wie z.B. IuK-Technologien) die Frage nach den durch Innovationen vernichteten Arbeitsplätzen eine weit geringere Rolle.

• Hinsichtlich der Qualität von Arbeitsplätzen bzw. der erforderlichen Qualifikationen wirken umwelttechnische Innovationen entsprechend dem allgemeinen Trend am Arbeitsmarkt. Das heißt, die Nachfrage nach qualifizierten und hochqualifizierten Arbeitskräften nimmt zu, während die Nachfrage nach gering qualifizierten Arbeitskräften eher sinkt. Insbesondere der integrierte Umweltschutz wirkt deutlich in Richtung einer Nachfrage nach höheren Qualifikationen und trägt damit zur Verbesserung der Qualität der Arbeitsplätze (hinsichtlich der Aspekte Gesundheit, Arbeitsplatzsicherheit und Einkommen) bei. Ohne alternative Arbeitsmöglichkeiten bzw. eine Weiterqualifizierung dürften gering qualifizierte Beschäftigte in erster Linie Leidtragende einer aktiven Innovationspolitik auch im Umweltschutz sein, während die positiven Impulse von Umweltinnovationen eher Facharbeiter und insbesondere Akademiker betreffen.

Modellierung von Beschäftigungseffekten

Die Berechnung von Beschäftigungseffekten umweltpolitischer Maßnahmen kann nur auf der Basis ökonomischer Modellierung der wirtschaftlichen Realität und zukünftiger wirtschaftlicher Entwicklungstendenzen erfolgen. Gegen die in der politischen Debatte gängige Instrumentalisierung entsprechender Berechnungen als Beweis für beschäftigungspolitisch positive oder negative Effekte des Umweltschutzes muss festgehalten werden: Ökonometrische Modellrechnungen sind keine Vorhersagen der wirtschaftlichen Entwicklung und können die komplexe ökonomische Wirklichkeit grundsätzlich nicht exakt abbilden.

Grundsätzliche Grenzen sind ökonometrischen Berechnungen von Beschäftigungseffekten umweltpolitischer Maßnahmen durch die in entsprechenden Modellen zu berücksichtigende Vielzahl wirtschaftlicher Faktoren und ihrer Wechselwirkungen sowie die - je nach theoretischem Ansatz sich teils widersprechenden - Hypothesen zum Verhalten wirtschaftlicher Akteure und wirtschaftlicher (Teil-)Systeme gesetzt. Bei der ökonometrischen Modellierung muss notwendigerweise eine (theorieabhängige) Entscheidung darüber getroffen werden, was als relevant im Modell berücksichtigt wird, und was nicht. Einige für die Abschätzung von für langfristige Beschäftigungseffekte (oft wird mit Zeithorizonten von bis zu 50 Jahren gearbeitet) relevante Faktoren, wie die Entwicklung des technischen Fortschritts und der Arbeitsproduktivität, lassen sich in solchen Modellen zudem kaum realistisch abbilden.

Ergebnisse ökonometrischer Modellrechnungen sollten somit nicht als Beweismittel pro oder kontra den Angeklagten "Umweltschutz", sondern zurückhaltend als informationelle Unterstützung politischer Entscheidungsfindung verstanden und genutzt werden. Umweltpolitisch begründete Entscheidungen können durch vergleichende ökonometrische Modellrechnungen Hinweise erhalten, welche alternativen Pfade oder umweltpolitischen Instrumente mit wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Zielsetzungen eher harmonieren oder eher kollidieren bzw. in welchen Segmenten oder Branchen mit spezifischen Problemen zu rechnen ist.

Nachhaltige Entwicklung und Arbeit

Die im Rahmen der Vorstudie durchgeführte Auswertung von Konzepten zur Operationalisierung des Leitbildes "nachhaltige Entwicklung" zeigt, dass - obwohl Nachhaltigkeit mittlerweile auch in ihren sozialen und ökonomischen Dimensionen intensiv diskutiert wird - Zusammenhänge zwischen nachhaltiger Entwicklung einerseits und Arbeit und Beschäftigung andererseits bisher allenfalls am Rande thematisiert wurden. Noch in den Anfängen steckt die Diskussion um die Konkretisierung eines nachhaltigen Begriffs von Arbeit. Deutlich wird aber die Tendenz, Themen und Konzepte der seit den 70er Jahren laufenden Debatte um die Zukunft der Arbeitsgesellschaft (Flexibilisierung, Auflösung der Grenzen zwischen Eigen- und Erwerbsarbeit, Entkopplung von Einkommen und Erwerbsarbeit) mit Fragen nachhaltiger Arbeit zu verknüpfen. Auch dann, wenn Nachhaltigkeit vorwiegend ökologisch definiert wird, werden Bemühungen um eine weitere Konkretisierung von Nachhaltigkeit die in der Debatte zur Zukunft der Arbeit thematisierten Tendenzen der Veränderung der Arbeitswelt als entscheidende Randbedingung nicht ignorieren können. Insgesamt wird in Zukunft auch das Verhältnis eines nachhaltigen arbeitspolitischen Leitbildes zu aktuellen wirtschaftlichen Tendenzen wie Internationalisierung wirtschaftlicher Aktivitäten, der Entwicklung von Dienstleistungsökonomien oder dem Entstehen einer so genannten "New Economy" zu klären sein.

Ein Desiderat bleibt bisher die Abschätzung von beschäftigungspolitischen Effekten umfassender, integrierter Nachhaltigkeitsstrategien. Aufgrund der in der Regel recht weit gehenden Ziele und auch komplexen Maßnahmenbündel, die hier auf ihre Arbeitsmarkteffekte zu untersuchen wären, scheinen jedoch ökonometrische Modelle an ihre Grenzen zu stoßen. Die schon für die Ableitung von Effekten einzelner umweltpolitischer Maßnahmen bestehenden methodischen Probleme (Datenlage, Modellierung komplexer Wechselwirkungen) kommen hier erst recht zum Tragen.

Umweltschutz und berufliche Bildung

Es ist deutlich, dass durch umweltpolitische Vorgaben teils erhebliche Veränderungen der bestehenden beruflichen Tätigkeitsfelder ausgelöst werden, die die Integration einer Vielzahl neuer Kompetenzen und Qualifikationen in die Berufsausbildung nötig machen. Neben zusätzlichen technischen Kenntnissen werden z.B. im Handwerk Kenntnisse in der Projektplanung und Koordination sowie soziale und kommunikative Kompetenzen in der Kundenberatung und in der Kooperation mit anderen Berufszweigen verlangt. Es ist zu erwarten, dass sich diese Tendenz - ausgelöst durch neue technische Entwicklungen, die Veränderung von Märkten, aber auch durch erweiterte Anforderungen des Umweltschutzes - verstärken wird.

Das System der Berufsausbildung hat bisher auf die Anforderungen des Umweltschutzes recht flexibel reagiert. Umweltschutz ist als Querschnittsqualifikation mittlerweile fest verankert. In bestehende Ausbildungs- und Studiengänge wurden vielfach umweltspezifische Ausbildungsziele integriert und Fortbildungsmöglichkeiten geschaffen, die eine spezifische Qualifikation für Umweltschutztätigkeiten ermöglicht. Auch durch in der Regel von den Handwerks- und Industrie- und Handelskammern ausgehende Initiativen ist eine Reihe von Möglichkeiten zur spezifischen beruflichen Weiterbildung im Umweltschutz entstanden. Solche Initiativen sowie auch vom Bundesinstitut für Berufsbildung geförderte Bildungsangebote und Bildungszentren mit Projekt- oder Modellcharakter scheinen geeignet, die berufliche Bildung auf neu entstehende umweltschutzbezogene Qualifikationsanforderungen einzustellen.

Wenig verallgemeinerbare Erkenntnisse und auch keine verlässlichen Daten liegen dazu vor, wie sich im Umweltschutz speziell qualifizierte Personen auf dem Arbeitsmarkt durchsetzen. Weitgehend auf plausible Annahmen und Trial- and-Error-Ansätze angewiesen bleibt damit auch der Versuch einer gezielten Verbesserung von Beschäftigungschancen durch Qualifikationsmaßnahmen im Umweltschutz. In Bezug auf die Möglichkeiten, durch gezielte Aus- und Weiterbildung im Umweltschutz Beschäftigungsperspektiven für die Problemgruppe der gering Qualifizierten zu schaffen, scheint eine stärkere Verknüpfung der umweltpolitischen Diskussion mit den aktuell im Forum Bildung des BMBF und im Bündnis für Arbeit diskutierten Maßnahmen zur Qualifizierung von erwerbslosen Jugendlichen ohne Berufsausbildung hilfreich zu sein. Das Thema Umweltschutz als Beschäftigungs- und Qualifizierungsperspektive scheint im Rahmen dieser Initiativen bisher eine untergeordnete Rolle zu spielen.

Erst am Anfang steht die Diskussion um das Leitbild "nachhaltige Entwicklung" in der beruflichen Bildung. Wie weit sich Inhalte einer "nachhaltigen" Berufsbildung überhaupt bis in Curricula für einzelne Berufe spezifizieren lassen, erscheint fraglich. Wesentlich für eine schnelle Anpassung an neue Qualifikationsanforderungen wird wahrscheinlich die Fähigkeit des Berufsbildungssystems zur Schaffung von flexiblen Möglichkeiten des Erwerbs von Zusatz- und Querschnittsqualifikationen sein, d.h. die Umsetzung von Prinzipien, die aktuell die Diskussion um die berufliche Bildung bestimmen: flexible Verteilung von Lernzeiten über das Berufsleben, Modularisierung des Bildungsangebotes, flexible Übergänge zwischen Aus- und Weiterbildung.

Beschäftigungsorientierte Umweltpolitik

Die weitere Entwicklung einer beschäftigungsorientierten Umweltpolitik wird sich im Rahmen des nicht nur umweltpolitisch zentralen Leitbildes der Nachhaltigkeit vollziehen müssen. Dabei steht eine Reihe von Fragen zur Klärung an, z.B.: Wie sind Strategien nachhaltiger Entwicklung unter beschäftigungspolitischen Gesichtspunkten mit den generellen Trends der wirtschaftlichen Entwicklung und des Arbeitsmarktes vermittelbar? Wie können die für das System der Berufsbildung unter dem Gesichtspunkt nachhaltiger Entwicklung in Zukunft relevanten Qualifikationsanforderungen identifiziert werden? Wie kann sich das Berufsbildungssystem auf die Herausforderungen nachhaltiger Entwicklung einstellen? Es wird darauf ankommen, die Umweltpolitik nicht auf dem Altar der Arbeitsmarktprobleme zu opfern, sondern vielmehr darauf, einen Pfad einzuschlagen, der Synergien soweit vorhanden nutzt und berechtigte kurzfristige Beschäftigungsziele mit langfristigen Nachhaltigkeitszielen in Einklang bringt. Dies stellt sich - wie die Übersetzung des Leitbildes in konkrete Ziele und Maßnahmen insgesamt - als gesellschaftliche Aufgabe, die in Kooperation der relevanten gesellschaftlichen Akteure zu leisten wäre.

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