"Potenziale für eine verbesserte Verbraucherinformation "

Der vorliegende Bericht bildet einen der drei Teile der abschließenden Berichterstattung des TAB zum TA-Projekt "Entwicklungstendenzen bei Nahrungsmittelangebot und -nachfrage und ihre Folgen", das auf Vorschlag des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (mittlerweile Ausschuss für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft) durchgeführt wurde. Die beiden anderen Teilberichte behandeln "Potenziale zur Erhöhung der Nahrungsmittelqualität" und "Potenziale zum Ausbau der regionalen Nahrungsmittelversorgung".

Die BSE-Krise war nicht zuletzt auch eine Krise der Verbraucherinformation. Jeder Lebensmittelskandal erschüttert das Vertrauen der Verbraucher in die Sicherheit der Nahrungsmittel und stellt besondere Herausforderungen an die Verbraucherinformation.

Aber auch in der Diskussion um die grüne Gentechnik und um neue Verarbeitungstechniken stellen Kennzeichnung und andere Verbraucherinformationen ein aktuelles Thema in Deutschland und der EU dar. Ebenso werden schon seit längerem gesundheitsbezogene Kennzeichnungen und Werbeaussagen bei Nahrungsmitteln kontrovers diskutiert.

In den letzten Jahren ist im Nahrungsmittelbereich eine Vielzahl von Kennzeichen für regionale und ökologische Nahrungsmittel sowohl von staatlicher als auch von privater Seite entwickelt worden. Die Vielzahl von Kennzeichnungen, der teilweise geringe Informationswert von Kennzeichnungen und insgesamt die Vielfältigkeit der angebotenen Informationen über die Qualität von Nahrungsmitteln führen tendenziell zum "Information-Overload" und zu zusätzlicher Verunsicherung der Verbraucher.

Gleichzeitig steigen die Ansprüche an die Transparenz hinsichtlich Herkunft, Produktion und Verarbeitung in der Nahrungsmittelkette. Verbraucher möchten zunehmend wissen, woher die Lebensmittel stammen, wie sie verarbeitet wurden und welche gesundheitlichen und ökologischen Risiken mit der Produktion bzw. dem Verzehr dieser Produkte verbunden sind. Trotz der Vielzahl der schon verfügbaren Informationen fehlen bisher oftmals wichtige Angaben, wie z.B. für Allergiker. Schließlich wird immer deutlicher, dass umfassende Informationen über Erzeugungs- und Verarbeitungsbedingungen immer höhere Anforderungen an die Kennzeichnung stellen und diese Informationen vielfach nicht mehr ausschließlich auf dem Produkt selbst oder durch den Handel zu vermitteln sind.

Aufgabe und Ziel der Untersuchung des TAB war es nicht, eine Begründung oder Stellungnahme pro oder kontra einer verbesserten Verbraucherinformation bei Nahrungsmitteln zu erstellen. Vielmehr war der Auftrag, Möglichkeiten und Grenzen eines Ausbaus der Verbraucherinformation herauszuarbeiten. Dazu wurde folgenden Fragen nachgegangen:

• Was ist unter Verbraucherinformation zu verstehen?
• Welche Informationsbedürfnisse und -verarbeitungsformen bestehen bei den Verbrauchern?
• Welche Informationsansätze neben der Lebensmittelkennzeichnung sind wichtig?
• Wie beeinflussen die zunehmende Komplexität und Arbeitsteilung bei der Nahrungsmittelverarbeitung und -vermarktung die Möglichkeiten der Verbraucherinformation?
• Welche Potenziale zur Verbesserung der Verbraucherinformation existieren, und welche Hemmnisse stehen einer Realisierung dieser Potenziale entgegen?
• Welche Interaktionen zwischen verschiedenen Akteuren entlang der Nahrungsmittelkette sind relevant?
• Welche politischen Gestaltungsmöglichkeiten gibt es?

Zunächst werden wichtige Aspekte des Begriffs "Verbraucherinformation" vorgestellt und ihre Hintergründe erläutert (Kap. II). Behandelt werden Formen und Anbieter von Verbraucherinformation, Zielgruppen bei der Verbraucherinformation, Grundmotive des Informationsverhaltens, Formen der Informationsverarbeitung sowie Verbraucherleitbilder. Damit werden zugleich die Grundlagen für die Diskussion der Entwicklungstendenzen und Handlungsfelder gelegt.

Entwicklungstendenzen und Handlungsfelder werden danach genauer untersucht (Kap. III). Nachdem die Bedeutung von Verbraucherinformationen für die Vermittlung von Qualität und Regionalität von Nahrungsmitteln kurz dargestellt wird, erfolgt eine ausführliche Analyse des Sachstandes und der Entwicklungstendenzen bei der (warenbegleitenden) Kennzeichnung und den nicht warenbegleitenden Informationsansätzen.

Schließlich werden Handlungsmöglichkeiten zur Kennzeichnung und zu nicht warenbegleitenden Informationsansätzen beschrieben. Ausgangspunkt sind dabei drei Szenarien zur zukünftigen Entwicklung von Nahrungsmittelqualität und regionaler Nahrungsmittelversorgung: "Polarisierung", "Konvergenz" und "Differenzierung". Unter der Voraussetzung, dass die Verbesserung der Verbraucherinformation eine politische Zielsetzung ist, werden allgemeine Leitlinien entwickelt. Damit sollen wichtige Elemente einer Strategie zum Ausbau der Verbraucherinformation herausgestellt werden. In einem weiteren Schritt werden schließlich Handlungsoptionen vorgestellt und diskutiert.

Die Vermittlung von Verbraucherinformationen zu Eigenschaften sowie zu Herstellung und Verwendung von Nahrungsmitteln stellt einen Kommunikationsprozess dar. Zunehmende Informationsbedürfnisse resultieren vor allem aus immer komplexeren und unübersichtlicheren Prozessen in der Nahrungsmittelkette sowie aus Verbraucherverunsicherungen. Aber auch die Verbraucherinformation selbst mit ihren vielfältigen Akteuren, Inhalten und Wegen ist äußerst heterogen und komplex. Zusammenfassend wird folgende Gesamteinschätzung formuliert:

• Es gibt nicht nur einen Ansatz der Verbraucherinformation, sondern viele Informationsinhalte, -wege und -ziele, die durch verschiedene Informationsinteressen der Informationsanbieter, unterschiedliche Informationswege und -formen sowie differierende Informationsbedürfnisse der Verbraucher geprägt werden. Zwischen den verschiedenen Informationsansätzen bestehen teilweise Konflikte oder Konkurrenzsituationen.
• Bei der Vielzahl der Akteure und ihren unterschiedlichen Bewertungen kann es nicht zu einem widerspruchsfreien Informationsangebot kommen. Wissenschaftlich korrekte Informationen, allgemeinverständliche Informationen und handlungsrelevante Informationen sind nur sehr schwierig gleichzeitig zu erreichen. Schließlich sind die verschiedenen Informationsformen und -wege nicht einfach aufeinander abzustimmen.
• Unterschiedliche Informationsbedürfnisse und Formen der Verarbeitungen bei den Verbrauchern bedürfen jeweils spezifischer Informationsansätze, wobei umfangreiche Informationsangebote für einen Teil der Verbraucher tendenziell zum Information-Overload bei anderen Verbrauchergruppen führen.
• Die (warenbegleitende) Kennzeichnung wird durch eine Vielzahl horizontaler (allgemeiner) und vertikaler (produktspezifischer) Regelungen bestimmt. Sie ist deshalb kompliziert und die gesetzlichen Regelungen wurden in den letzten Jahren sehr häufig geändert. Dies führt bei den Herstellern bzw. Inverkehrbringern zu Schwierigkeiten bei der ordnungsgemäßen Handhabung der Kennzeichnungsvorschriften.
• Es bestehen in verschiedenen Bereichen Ausnahmen und Lücken, die zu einer unvollständigen Kennzeichnung führen. Beispielsweise müssen im Zutatenverzeichnis nach geltendem Recht nicht alle Zutaten verzeichnet werden. Die EU-Kommission hat mittlerweile Vorschläge zur vollständigen Kennzeichnung von Zutaten vorgelegt, was für Allergiker von großer Bedeutung ist. Verbraucherverbände fordern eine möglichst vollständige Kennzeichnung, beispielsweise neben dem Mindesthaltbarkeitsdatum auch die Angabe des Herstellungsdatums, damit die Verbraucher das Alter des Lebensmittels erkennen können. Verbraucherbefragungen zeigen, dass eine umfassende Kennzeichnung einen sehr hohen Stellenwert hat.
• Gleichzeitig wird schon heute mit der Kennzeichnung eine Vielzahl von Informationen transportiert, und diese bestehen aus zahlreichen Bestandteilen, die zumindest teilweise von vielen Verbrauchern nicht verstanden oder falsch interpretiert werden. So kann auch eine formal zutreffende Information auf der Lebensmittelverpackung zu Fehlinformationen bei den Verbrauchern führen. Kennzeichnung trägt so zum Information-Overload bei.
• Schließlich ist die obligatorische Kennzeichnung zu sehr an lebensmitteltechnologisch und juristisch exakten Definitionen orientiert und wird damit der Alltagssprache und dem Allgemeinverständnis der Verbraucher nicht gerecht. Die Schwierigkeiten werden dadurch verschärft, dass einheitliche Kennzeichnungsregelungen sehr verschiedenen Motivationen und unterschiedlichem Informationsverhalten bei den Verbrauchern gerecht werden sollen.
• Eine Antwort auf Probleme bei der Kennzeichnung sind Gütezeichen (z.B. Bio-Siegel, QS-Zeichen), die eine Vielzahl von Informationen zur Qualität von Nahrungsmittel zusammenfassen und deren Kriterien und Hintergründe transparent gemacht werden müssen. Die Möglichkeiten von Gütesiegeln, die bestimmte Qualitäten von Nahrungsmitteln deutlich machen, sind bei weitem noch nicht ausgeschöpft. Dies gilt u.a. auch für die Kennzeichnung regionaler Lebensmittel, wo beispielsweise geschützte Ursprungsbezeichnungen und geschützte geographische Herkunftsangaben nach der EU-Verordnung 92/2081/EWG in Deutschland bisher kaum genutzt werden.
• Kennzeichnung kann nicht alles leisten, da das Spannungsverhältnis von zu viel und gleichzeitig zu wenig Informationen nicht einfach auflösbar ist. Nicht zuletzt deshalb werden nicht warenbegleitende Informationsansätze immer wichtiger. Diese Informationsansätze können sowohl eine Ergänzungsfunktion zur Kennzeichnung als auch eine eigenständige Informationsfunktion erfüllen. Insgesamt werden nicht warenbegleitende Informationsansätze eine zunehmend wichtigere Rolle bei der Vertrauensbildung (insbesondere durch die Hinterlegung von Informationen) und bei dem Ausbau dialogischer Kommunikationsstrukturen spielen.
• Durch das Internet können Informationen on demand zur Verfügung gestellt und an die unterschiedlichen Formen des Informationsverhaltens angepasst werden. Vor allem in einer Portalstruktur lassen sich Informationen unterschiedlicher Qualität und Quantität zusammenfassen, organisieren und strukturieren. Das Internet erfordert vom Verbraucher die aktive Suche nach Informationen und eignet sich daher vor allem für Hintergrundinformationen.
• Verbrauchertelefone bzw. telefonische Hotlines sind vor allem für standardisierbare Informationsabläufe und unstrittige Sachinformationen angemessen. Auch eine individualisierte Beratung ist durch Hotlines möglich, sie ist allerdings mit hohen Kosten verbunden. Die Grenzen der Vermittlung von Informationen durch Hotlines sind somit weniger durch die Eignung des Mediums als durch die Kosten bedingt.
• Die Massenmedien bieten mit ihren unterschiedlichen Sende- bzw. Berichtsformaten sehr differenzierte Möglichkeiten zur Ausgestaltung der Informationspolitik. Aufgrund der starken Präsenz im Alltag der Verbraucher kommt ihnen die zentrale Rolle bei der Verbreitung von Informationen zu. Sie können neben ihrer Informations- und Kontrollfunktion auch zur Vertrauensbildung beitragen.
• Im Lebensmitteleinzelhandel hat Verbraucherinformation eine hohe Wirkungschance, da sie unmittelbar in der Situation des Kauf- und Entscheidungsaktes zum Tragen kommt und passende Informationen in diesem Moment hohe Relevanz besitzen. Die Entwicklung im LEH geht jedoch weg vom persönlichen Kundengespräch und hin zur Markenkommunikation. Das persönliche Gespräch zwischen Kunde und Verkäufer wird zukünftig daher vor allem in Spezialgeschäften überleben.
• Der Stellenwert der Verbraucherberatung für die Information über Nahrungsmittel wird sich ändern. Die klassisch aufklärerische Struktur der Verbraucherberatung wird im Zuge der Nutzung moderner Kommunikationstechnologien zunehmend einer dialogisch-interaktiven Kommunikation weichen, die sich über Demand-Funktionen, Austausch-Foren und Diskussions-Plattformen organisiert. Die Möglichkeiten zur Verbraucheraufklärung erweitern sich durch das Internet erheblich. Dies kommt vor allem denjenigen Verbrauchergruppen zugute, die moderne Technologien souverän und alltäglich nutzen.

Ausgehend von diesen Einschätzungen und aus der Gesamtschau des TA-Projektes werden neun "Leitlinien" für eine Politik zur Verbesserung der Verbraucherinformation entwickelt. Diese Leitlinien gelten nicht nur für die Politik auf Bundesebene, sondern sind ebenso für andere politische Ebenen und für andere Akteure von Bedeutung.

So, wie die Nachfrage nach Nahrungsmitteln zunehmend differenzierter wird, entwickeln sich auch die Informationsbedürfnisse zu Nahrungsmitteln hin zu immer größerer Komplexität und Vielfältigkeit. Motivation und Informationsverhalten der Verbraucher sind sehr unterschiedlich. Generell kann man von einem Trend zur Individualisierung von Informationsbedürfnissen sprechen. Die Orientierung an einem einzigen Verbraucherleitbild ist deshalb ungenügend. Eine Politik zur Verbraucherinformation sollte deshalb die unterschiedlichen Informationsbedürfnisse vor Augen haben und so weit wie möglich berücksichtigen.

Vertrauensbildung im Bereich Nahrungsmittel bezieht sich sowohl auf die Produkte als auch auf die Informationsmittler. Aufgrund eines zunehmend distanzierten Verhältnisses zur Produktion und zur Verarbeitung von Nahrungsmitteln steigt der Bedarf an Vertrauen gegenüber den Produkten. Ein solches Vertrauen wiederherzustellen oder zu bewahren ist ein grundlegendes Motiv des Informationsverhaltens bei Nahrungsmitteln. Die Verbraucher haben aber kaum die Möglichkeit, mit einem überschaubaren Aufwand Kriterien für Nahrungsmittelqualität zu entwickeln und selbst zu überprüfen. Die Akzeptanz von Informationen wird deshalb bestimmt von der Glaubwürdigkeit des Informationsmittlers. Die Glaubwürdigkeit der Informationsquelle ist für Verbraucher ein wichtiges Ersatzkriterium für die Beurteilung der Informationsqualität. Die Herstellung von Glaubwürdigkeit wird damit zum zentralen Erfolgskriterium für die Wirksamkeit von Verbraucherinformationen. Eine wichtige Rolle spielt dabei die Stimmigkeit zwischen verschiedenen Informationsangeboten, beispielsweise zwischen Produktkennzeichnung, Produktinformationen, Werbeaussagen und Öffentlichkeitsarbeit des Anbieters. Vertrauen wird weiterhin durch die Hinterlegung von Informationen gewonnen. Dazu bietet sich insbesondere das Internet an, wo beispielsweise für Gütezeichen detailliert die Kriterien, Überprüfungsverfahren und weitere Informationen auf Abfrage zugänglich gemacht werden können.

Neben Glaubwürdigkeit und Zuverlässigkeit sollen Information auch eine Orientierungsrelevanz besitzen. Orientierungsrelevanz wird insbesondere dann erreicht, wenn die verwirrenden und vielfältigen Informationen in einfache, griffige und bündelnde Formeln im Sinne von Faustregeln zusammengefasst werden. Alltags- und Handlungsrelevanz von Verbraucherinformationen sollte also eine zentrale Zielsetzung sein. Durch Handlungsbezug wird auch der Zugang zu weiterführenden und differenzierteren Hintergrundinformationen erleichtert, weil einfache Formeln als Einstiegshilfe eine Einordnung von Informationen erleichtern.

Die kommunikative Einbindung von Nahrungsmittelqualitäten und Ernährungstrends in attraktive Bilder kann die Voraussetzungen für Verhaltensänderungen schaffen. Die Markenwerbung für Nahrungsmittel zeigt, welche Durchsetzungskraft von in Bildprogrammen eingebetteten Informationen ausgeht. Markenimages beinhalten nicht nur Vorstellungen von der Produktqualität, sondern auch Bilder von Personen und Situationen, die zu diesen Produkten passen. Marken und Bildprogramme dienen jedoch nicht nur als Ersatzindikatoren für Produktqualität, sondern vor allem der Selbstpositionierung der Verwender. Produkte und/oder Ernährungsstile, die mit attraktiven Bildprogrammen verbunden sind, haben deshalb eine höhere Akzeptanz und können darüber hinaus ein Rezeptions- und Informationsklima schaffen, in dessen Rahmen Anreize zur Suche nach Informationen entstehen. Sachliche Informationen allein richten im Zusammenhang der Aufklärung und Beeinflussung nur wenig aus. Vor allem auf pädagogisch wirkende und in aufklärendem Duktus aufbereitete Informationen reagieren viele Verbraucher ablehnend. Auch Drohungen mit Gefahren, Risiken, Krankheiten oder schädlichen Langzeitwirkungen sind ohne Einbindung von attraktiven Problemlösungen wenig wirksam im Sinne einer nachhaltigen Information.

Die Situation bei der obligatorischen Lebensmittelkennzeichnung ist gekennzeichnet durch Probleme mit einer formal korrekten Auszeichnung auf der Seite der Hersteller (bzw. Inverkehrbringer) sowie durch mangelnde Wahrnehmung, Nicht-Verstehen und falsche Interpretation auf der Seite der Verbraucher. Die Herausforderung ist hier, einerseits Ausnahmen und Unvollständigkeiten abzubauen und andererseits zu einfacheren Regeln und mehr Beständigkeit zu kommen. Bei der Weiterentwicklung der Kennzeichnungsregelungen sollte insbesondere darauf geachtet werden, dass die Kennzeichnung näher an die Umgangssprache und das Allgemeinverständnis der Verbraucher herangeführt wird. Die Anforderungen Vollständigkeit und Verständlichkeit sind allerdings nicht konfliktfrei zu erreichen. Schließlich ist eine umfassende Kennzeichnung aller Bestandteile von Nahrungsmitteln für Nahrungsmittelallergiker wichtig. Hier sind von der EU-Kommission entsprechende Schritte eingeleitet worden.

Auf verpackten Nahrungsmitteln sind mit der Kennzeichnung nur in einem begrenzten Umfang Informationen zu transportieren. In Zukunft wird es daher immer wichtiger, die warenbegleitende Kennzeichnung mit nicht warenbegleitenden Informationsangeboten zu kombinieren. Wichtige Ergänzungen sind die Bereitstellung von zusätzlichen Informationen vor Ort im Lebensmitteleinzelhandel, in Form von Bildschirmen, Aushängen oder Broschüren, sowie neue und erweiterte Informationsangebote im Internet. Mit der intensiveren Nutzung verschiedener Informationswege steigen die Anforderungen an die Stimmigkeit bzw. Widerspruchsfreiheit der Informationsangebote, wovon Glaubwürdigkeit der Informationsanbieter und Vertrauen bei den Verbrauchern abhängen.

Das Bio-Siegel für Produkte aus dem ökologischen Landbau wird voraussichtlich ein Beispiel sein, wie die spezifische Qualität eines ganzen Produktionssystems erfolgreich vermittelt werden kann. Damit sind allerdings die Möglichkeiten von Gütezeichen noch nicht ausgeschöpft. Neue Standards könnten beispielsweise für Haltungssysteme "tiergerecht" und "besonders tiergerecht" (TAB 2003a) oder für regionale Produkte (TAB 2003b) entwickelt werden. Auf der Basis dieser Standards wären dann Gütesiegel zu etablieren und mit einem Kennzeichnungsschutz zu versehen, worauf wiederum eine privatwirtschaftliche Label-Bildung aufsetzen könnte. Außerdem sind in Deutschland die Möglichkeiten der geschützten Herkunftszeichen nach Verordnung 92/2081/EWG – als Gütezeichen für regionale Spezialitäten – noch völlig unzureichend genutzt (TAB 2003b). Gütezeichen dienen vorrangig dazu, Informationen über die Prozessqualität von Nahrungsmitteln zu bündeln. Gütezeichen sollten in attraktive Bildprogramme eingebunden sein und zur Vertrauensbildung durch umfangreiche Informationshinterlegung (beispielsweise im Internet) abgesichert werden.

Anstrengungen für eine erhöhte Nahrungsmittelqualität (TAB 2003a) können nur dann erfolgreich sein, wenn sich die neuen bzw. verbesserten Eigenschaften auch kommunizieren lassen. Für den Verbraucher müssen spezifische Qualitäten einfach erkennbar und nachvollziehbar sein. Da es sich insbesondere bei Prozessqualitäten um Vertrauenseigenschaften handelt, stellt deren Kommunikation besondere Anforderungen an Kompetenz und Glaubwürdigkeit. Qualitätspolitik ist deshalb auf entsprechende Verbesserungen in der Nahrungsmittelkennzeichnung und Verbraucherinformation sowohl des Staates wie der privatwirtschaftlichen Akteure angewiesen. Maßnahmen im Bereich der allgemeinen Ernährungspolitik, wie z.B. Ernährungsberatung und -erziehung oder Vermittlung von Kenntnissen über Nahrungsmittel können dazu beitragen, dass Qualitätseigenschaften erkannt und gewürdigt werden.

Auf EU- und Bundesebene wird über die rechtlichen Grundlagen für die Lebensmittelkennzeichnung entschieden. Gleichzeitig sind Politik und Behörden auf EU-, Bundes- oder Länderebene wichtige Akteure, die Informationen zu Nahrungsmitteln bereitstellen und Rahmenbedingungen für die Verbraucherinformation gestalten. Hersteller und Handel haben eine zentrale Rolle bei der Umsetzung der Lebensmittelkennzeichnung, aber auch bei der Bereitstellung von nicht warenbegleitenden Informationen. Auch bei der Verbraucherinformation wird eine verstärkte Zusammenarbeit und Abstimmung der Akteure entlang der Wertschöpfungskette immer wichtiger. Schließlich haben Verbraucherverbände und Verbraucherberatung als unabhängige Institutionen eine wichtige Rolle, insbesondere um glaubwürdige Informationen anzubieten und zur Vertrauensbildung beizutragen, und den Verbrauchern selbst kommt eine zunehmend aktive Rolle zu. Diese verschiedenen Akteure sollten verstärkt kooperieren – bei Wahrung ihrer jeweils spezifischen Aufgaben. Angesichts der Komplexität der Informationsinhalte – insbesondere zur Nahrungsmittelqualität – und der Komplexität der Verbraucherinformation selbst sollten Kooperationen gefördert werden, um Synergien zu erreichen, unnötige Widersprüche zu vermeiden und gegenseitige Lernprozesse zu fördern.

Im TA-Projekt werden drei Szenarien der zukünftigen Entwicklung des Nahrungsmittelsektors formuliert: Polarisierung – Konvergenz – Differenzierung. Diesen Szenarien können jeweils unterschiedliche Handlungsoptionen zur wieteren Ausgestaltung der Kennzeichnung zugeordnet werden. Dabei handelt es sich um alternative Optionen, die jeweils durch konkrete Handlungsschritte weiter auszufüllen wären.

Das Szenario "Polarisierung" geht von einer langfristigen Verfestigung der zwei Hauptqualitäten "konventionell" und "ökologisch" aus. Durch steigende Nachfrage, staatliche Förderung und effektivere Vermarktung (z.B. Bio-Siegel) gewinnen Nahrungsmittel aus ökologischem Landbau einen steigenden Marktanteil. Spätestens wenn der dominierende Vertriebsweg der Lebensmitteleinzelhandel (LEH) wird, vor allem Super- und Verbrauchermärkte, aber auch Discounter, handelt es sich nicht länger um Nischenprodukte.

Bei den Produkten aus dem konventionellen Landbau steigen zwar die Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit (z.B. im Rahmen des QS-Systems), aber ansonsten bleibt der Druck zur Erhöhung von Qualitätsstandards gering. Die Umwelt- und Tierschutzanforderungen an die (konventionelle) Nahrungsmittelproduktion werden nicht wesentlich erhöht. Die steigenden Anforderungen durch Hygienevorschriften und Qualitätssicherungssystemen mit Zertifizierung werden vor allem kleinere Betriebe in der Landwirtschaft und Nahrungsmittelverarbeitung verstärkt zur Aufgabe zwingen. Damit setzt sich schließlich der Trend der Vergangenheit fort, dass der Marktanteil des mittleren Preissegments bei Nahrungsmitteln abnimmt.

Mit diesem Szenario korrespondiert die Option "Vereinfachte Kennzeichnung": Mit einer Vereinfachung der Kennzeichnung soll diese allgemeinverständlicher, übersichtlicher und auf wesentliche Informationen beschränkt werden. Zielsetzung ist also vorrangig ein Abbau des Information-Overload. Diese Option entspricht der Verbrauchererwartung, dass die Kennzeichnung eine hohe Nützlichkeit haben und nicht irritieren soll. Wesentliche Informationen zur Qualität von Nahrungsmitteln sollen über zwei Standards – das Bio-Siegel und das QS-Zeichen – vermittelt werden. Diese bedürfen der Hinterlegung von Informationen.

Das Szenario "Konvergenz" geht von einer Angleichung der Anforderungen an die verschiedenen Produktionssysteme aus, von Aspekten der Lebensmittelsicherheit bis zu Standards von Umwelt- und Tierschutz.

Nahrungsmittel aus ökologischem Landbau werden wiederum einen spürbaren Marktanteil erobern. Die zunehmende Nutzung von konventionellen Verarbeitungs- und Vermarktungswegen, die einerseits den Markterfolg begünstigt, bewirkt andererseits einen Verlust an Unterscheidbarkeit. Die Versorgung des Handels erfolgt auch bei Öko-Nahrungsmitteln zunehmend über internationale Beschaffungsmärkte. Weiterhin versucht die ökologische Landwirtschaft, produktionstechnische Fortschritte möglichst weitgehend zu nutzen, und die EU-Anforderungen bleiben auf dem derzeitigen Niveau.

Dagegen steigen in der konventionellen Landwirtschaft die Anforderungen hinsichtlich verschiedener Qualitätskriterien. Neben der Einführung von Qualitätssicherungssystemen zur Erhöhung der Lebensmittelsicherheit wird angenommen, dass auch die Mindestanforderungen hinsichtlich Umweltschutz und tiergerechter Nutztierhaltung deutlich steigen. Außerdem gewinnt die Beachtung von Qualitätskriterien wie Genuss und Gesundheits- und Nährwert für alle Akteure in der Nahrungsmittelkette an Bedeutung. Durch eine allgemeine Angleichung der Qualitätsstandards nimmt die Bedeutung einzelner Produkteigenschaften ab.

Mit diesem Szenario korrespondiert die Option "Umfassende Kennzeichnung": Diese Option zielt auf eine Weiterentwicklung hin zu einer vollständigeren und systematischeren Kennzeichnung. Damit sollen Unvollständigkeiten und Inkonsistenzen bei der Kennzeichnung abgebaut sowie den Verbrauchererwartungen nach einer vollständigen Kennzeichnung entsprochen werden. Dieser Ansatz kann potenziell mit einer Vereinfachung des Kennzeichnungsrechts verbunden sein.

Das Szenario "Differenzierung" beschreibt eine zunehmende Segmentierung des Lebensmittelmarktes, bei der entsprechend einer wachsenden Differenzierung der Verbraucherwünsche jeweils unterschiedliche Qualitätskriterien definiert, gekennzeichnet und beworben werden – von der Tiergerechtheit über die Umweltschonung bis hin zu Genuss, Nähr- und Gesundheitswert und Convenience.

Produkte aus ökologischem Landbau sind hier nur ein Qualitätsprodukt unter anderen. Ihre Wachstumsmöglichkeiten sind deshalb begrenzt. Produkte aus tiergerechten, extensiven, landschaftspflegenden oder umweltschonenden Produktionsverfahren könnten weitere Qualitätslinien darstellen. Weiterhin werden auf der Ebene der Nahrungsmittelverarbeitung zusätzliche Qualitätsdifferenzierungen eingeführt, d.h. die vertikale Produktdifferenzierung nimmt in vielen Produktgruppen zu. Die Fragen der Lebensmittelsicherheit werden insofern relativiert und verlieren an Bedeutung.

Die Differenzierung gilt auch für die Vermarktungswege von Nahrungsmitteln. Direktvermarktung und Bauernmärkte, regionale Versorgungssysteme ("aus der Region und für die Region"), regionale Spezialitäten mit überregionaler Verbreitung, überregionale und nationale Verarbeiter und Vermarkter sowie europäische und globale Produkte werden gleichermaßen eine Rolle spielen. Dementsprechend wird es Marktsegmente mit weitgehend unverarbeiteten Produkten bis hin zu solchen für Convenience-Produkte mit hoher Verarbeitungstiefe geben.

Mit diesem Szenario korrespondiert die Handlungsoption "Abgestufte Kennzeichnung": Hier soll eine stärkere Differenzierung der Kennzeichnungsanforderungen vorgenommen werden. Ein Kernbereich von allgemeinverständlichen und übersichtlichen Kennzeichnungen, die verpflichtend sind, soll durch verschiedene Gütezeichen und fakultative Kennzeichnungsanforderungen ergänzt werden. Mit fakultativen Kennzeichnungen soll eine direkte Verknüpfung mit nicht warenbegleitenden Informationsansätzen hergestellt werden, d.h. auf bestimmte Kennzeichnungen kann verzichtet werden, wenn die entsprechenden Informationen auf anderen Wegen (z.B. Internet, Anfrage) angeboten werden und einfach abrufbar sind. Mit dieser Option soll insbesondere auf die differierenden Informationsbedürfnisse der Verbraucher reagiert werden.

Neben der weiteren Ausgestaltung der Kennzeichnung werden verschiedene Optionen zur nicht warenbegleitenden Verbraucherinformation identifiziert und diskutiert, die einen sich ergänzenden Charakter haben. Es handelt sich dabei um folgende Optionen:

• Verbraucherinformationsgesetz
• Hinterlegung von Verbraucherinformationen
• Stimmigkeit von Informationsangeboten
• Stärkung der Verbraucherberatung