Im Auftrag des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung hat das TAB ein Politikbenchmarking-Projekt zum Thema »Nachfrageorientierte Innovationspolitik« durchgeführt. Die vorliegende Studie wurde von einem Team des Fraunhofer-Instituts System- und Innovationsforschung (ISI), Karlsruhe, federführend erstellt und schließt das Projekt ab.

Redaktionsschluss für diesen Bericht war im Frühjahr 2005. In der Regel konnten aktuellere Entwicklungen, wie etwa die High-Tech-Strategie des BMBF nicht mehr aufgenommen werden. Die Drucklegung hat sich verzögert aufgrund eines längeren Verfahrens bei der Berichtabnahme, hervorgerufen unter anderem durch die Neuwahlen des Bundestages. Diese Verzögerung ist vertretbar, da der Bericht nicht so sehr die aktuellsten Geschehnisse, sondern grundsätzlich interessante Konzepte der nachfrageorientierten Innovationspolitik darstellt und analysiert.

Die Bedeutung der Nachfrage für Innovationen wird weithin unterschätzt. Empirische Untersuchungen belegen aber, dass die Signale des Marktes an die Hersteller von Innovationen und die Bereitschaft des Marktes, Innovationen aufzunehmen, für die Erstellung und Diffusion von Innovationen wesentlich sind.

Die Leitfrage dieses Politikbenchmarking-Berichts ist, wie der Staat über die Stimulierung der Nachfrage dazu beitragen kann, Innovationen anzuregen und die Diffusion von Innovationen zu beschleunigen. Mit anderen Worten, was sind die Möglichkeiten und Grenzen nachfrageorientierter Innovationspolitik? Der Untersuchungsgegenstand, nachfrageorientierte Innovationspolitik, wird hier verstanden als die Gesamtheit der Maßnahmen der öffentlichen Hand, die an der privaten oder staatlichen Nachfrage nach innovativen Produkten und Dienstleistungen ansetzen, um die Entwicklung, Markteinführung und Diffusion von Innovationen zu induzieren und zu beschleunigen.

Ziel des Berichts ist es, Erfolgsfaktoren für eine an der Nachfrage ansetzende Innovationspolitik zu definieren und Handlungsempfehlungen für eine nachfrageorientierte Politik abzuleiten. Zu diesem Zweck wurde zunächst eine konzeptionelle Grundlage nachfrageorientierter Innovationspolitik formuliert (Kap. II). Die dann folgende empirische Bestandsaufnahme gliedert sich folgendermaßen:

• Zunächst erfolgt eine Übersicht nachfrageorientierter Instrumente in sechs ausgewählten Ländern: Vereinigtes Königreich, Niederlande, Schweden, Finnland, USA und Deutschland. Dabei wird jeweils skizziert, welchen Stellenwert die Nachfrageorientierung in der Innovationspolitik hat, um dann einige besonders interessant erscheinende Maßnahmen der Länder zu beschreiben und daraus Schlussfolgerungen abzuleiten (Kap. III.2.1–2.7).
• Um einen tieferen Einblick in nachfrageorientierte Ansätze in verschiedenen Politikbereichen bzw. für verschiedene Technologien zu gewinnen, werden dann international vergleichend nachfrageorientierte Maßnahmen in ausgewählten Politik- bzw. Technologiebereichen diskutiert. Dabei handelt es sich um Energie- und Umwelttechnologie, Biotechnologie sowie Informations- und Kommunikationstechnologie (Kap. IV.2-4).
• Ein weiteres Kapitel (Kap. IV.5) konzentriert sich auf Beispiele der Regulation, weil deren Bedeutung und Ausgestaltung für die Wirkung auf Innovationen – auch und gerade über die Nachfrage – allgemein unterschätzt wird.

Aus dieser empirischen, vergleichenden Darstellung werden in einem abschließenden Kapitel (Kap. V) die wichtigsten Erkenntnisse zusammengefasst und Optionen entwickelt.

Die Ausgangsbeobachtung des Berichtes ist, dass es im Grunde keine Institutionalisierung der nachfrageorientierten Innovationspolitik und damit keine allgemein verbindliche Abgrenzung und Definition gibt. Die eigentliche Innovationspolitik im engeren Sinne – also die Politik, die hauptverantwortlich zeichnet für die Förderung von Innovationen bzw. die Erstellung geeigneter Rahmenbedingungen für Innovationen – blendet die Nachfrageorientierung weitgehend aus. Sie konzentriert sich vielmehr darauf, die Erstellung von Innovationen – und damit die Angebotsseite – über vielfältige und ausdifferenzierte Ansätze zu beeinflussen. Zwar gibt es zahlreiche nachfrageorientierte Maßnahmen mit Wirkung auf Innovationen, diese wurden aber nur in Ausnahmefällen von den für Innovationen zuständigen Ministerien durchgeführt oder koordiniert. Dies ist erstaunlich, denn die Literatur, die die Bedingungen für Innovationen in so genannten Innovationssystemansätzen beschreibt und analysiert, bezieht die Nutzer neuen Wissens und die Käufer für Innovationen mit ein und schreibt ihnen eine große Bedeutung zu.

Allerdings gibt es in verschiedenen Ländern und auch auf europäischer Ebene zurzeit intensive Diskussionen über die Nutzung der Nachfrage für Innovationen, wobei ein eindeutiger Schwerpunkt auf der direkten staatlichen Nachfrage liegt.

Es gibt drei wesentliche Begründungsmuster für staatliche Aktivitäten in Bezug auf die Nachfrage nach Innovationen: Strukturelle Hemmnisse für das Anspringen der Nachfrage, das Verfolgen bestimmter politischer Ziele über die Stimulierung von Nachfrage und die Verbesserung der staatlichen Dienstleistungen durch den Einsatz von Innovationen.

• Eine Reihe von strukturellen Hemmnissen behindert die Markteinführung und die Marktdiffusion nachfrageseitig. Die Überwindung dieser Hemmnisse mit Hilfe staatlicher Politik ist der Kern der nachfrageseitigen Innovationspolitik. Die Politik kann bei bestimmten Produkten oder Dienstleistungen, die im Prinzip marktreif sind, den Durchbruch aber nicht schaffen oder nicht ausreichend schnell im Markt diffundieren, steuernd eingreifen. Die der Innovation hinderlichen Gründe sind vielfältig: Hohe Einstiegskosten, fehlende Netzwerkeffekte (insbesondere bei IuK-Produkten), die Umstellungskosten von einer Technologie auf eine neue, Mangel an Information bzw. Bewusstsein bei den Nachfragern.
• Eine entscheidende Voraussetzung, damit Signale der potenziellen Nachfrager an die Hersteller auch zu Innovationsimpulsen führen, ist ferner die ausreichende Kompetenz auf Seiten der Nachfrager. Staatliche Stellen sind häufig nicht in der Lage, ihre Bedürfnisse zu spezifizieren und potenzielle Innovationen richtig einzuordnen. Desgleichen fehlt potenziellen privaten Nachfragern häufig die notwendige Kompetenz zur Nutzung von Innovation, zur Formulierung von Bedürfnissen und zur Prüfung von Lösungsvorschlägen. Hinzu kommen häufig mangelnde Interaktionen zwischen Bedürfnisträgern und Herstellern, wodurch mögliche Bedürfnisse im Markt nicht erkannt werden.
• Eine weitere Begründung für nachfrageseitige Ansätze liegt darin, dass politisch formulierte Ziele durch den Einsatz oder die Diffusion von Innovationen befördert werden. Nachfragekonzepte haben ihre besondere Begründung durch die Ziele, zu deren Erreichung sie eingesetzt werden. Dies sind zumeist gesellschaftliche, sektorale Politikziele (z. B. Nachhaltigkeit, Mobilität) bzw. eine wirtschaftspolitisch induzierte »Marktschaffung«. Sie sind in der Regel zeitlich oder sachlich unmittelbarer mit gesellschaftlichen Bedürfnissen verbunden als die – angebotsseitige – Förderung von Forschung in bestimmten Wissenschafts- oder Technologiebereichen.
• Eng verbunden mit der Erreichung bestimmter sektoraler Ziele ist die Verbesserung staatlicher Leistungen und Dienste durch den Einsatz von innovativen Technologien, Gütern und Dienstleistungen. Wenn etwa eine Stadt mit modernen Informationsdienstleistungen, die für ihre eigenen Bedürfnisse angepasst werden, in der Lage ist, dezentrale Bürgerdienste effizient und kundenorientiert anzubieten, dann hat dies gleichzeitig Innovationseffekte für die Hersteller und die Dienstleister von IuK-Systemen.

Es können fünf Typen von staatlichen Maßnahmen, die über die Nachfrage Innovationen anstoßen oder zur Diffusion von Innovationen anregen, unterschieden werden:

• Die unmittelbarste Form, mit politischen Maßnahmen Nachfrage nach Innovationen zu stimulieren, ist die staatliche Beschaffung selbst. Im europäischen Durchschnitt liegen die staatlichen Ausgaben für Güter und Dienstleistungen bei ca. 16 % des Bruttoinlandsprodukts. Diese Kaufkraft des Staates macht in bestimmten Teilmärkten – Bauwesen, Gesundheitswesen, energieeffiziente Technologien in öffentlichen Gebäuden – einen Großteil der Nachfrage aus. Es ist empirisch nachgewiesen, dass in dieser Nachfragemacht ein erhebliches Potenzial für Innovationen liegt, und es gibt Einschätzungen, wonach die Beschaffungspolitik ein »effizienteres Instrument für die Stimulierung von Innovationen sei als der Einsatz von FuE-Subventionen« (Geroski). Die Erklärungen, warum ausgerechnet die staatliche Nachfrage Innovationen generiert, sind vielfältig. Eine Erklärung sieht den Staat als einen sehr fordernden Nachfrager, der innovative Lösungen für die Erfüllung seiner gesellschaftlichen Aufgaben benötigt. In Verbindung mit politischen Aufgaben oder definierten »Missionen« ist der Staat auch häufiger bereit oder in der Lage, höhere Einstiegspreise am Beginn von Lebenszyklen der Innovationen zu bezahlen. Die staatliche Nachfrage führt ferner viel fach zu einer kritischen Nachfragemasse, die für Innovatoren ausreichend Anreize bietet. Zudem sendet die Nutzung innovativer Produkte durch den Staat auch an die privaten Nutzer starke Signale, die Diffusionsimpulse sind dann mitunter wesentlich ausgeprägter als über die rein staatliche Nachfrage.
• Eine zweite Dimension nachfrageorientierter Innovationspolitik des Staates ist die direkte finanzielle Unterstützung der privaten Nachfrage nach innovativen Produkten. In der Innovationsliteratur spielen diese Maßnahmen eine untergeordnete Rolle. Zwei Arten der finanziellen Unterstützung können unterschieden werden: Nachfragesubventionen und Steuererleichterungen. Unter ganz bestimmten Bedingungen erhalten private oder industrielle Nachfrager einen Zuschuss oder können ihre Steuerlast mindern. Diese Bedingungen leiten sich in aller Regel von gesellschaftlichen Bedürfnissen und von sektoralen Politikzielen ab, zum Beispiel im Bereich der nachhaltigen Entwicklung bzw. Energieeffizienz. Meistens wird mit solchen Instrumenten zunächst die Diffusion von Innovationen bewirkt, in deren Folge dann innovationsinduzierende Dynamik in Form von komplementären Innovationen oder Weiterentwicklung einsetzen kann.
• Neben der monetären Steuerung der Nachfrage ist ein weiterer Ansatz die Steuerung in Form von Bewusstseinsbildung, Kompetenzaufbau und Informationen. Damit wird versucht, die Aufnahmebereitschaft und Aufnahmefähigkeit des privaten Marktes für Innovationen zu erhöhen. Das Potenzial solcher Maßnahmen wird in einer jüngeren empirischen Untersuchung deutlich. In einer Befragung von über 1.000 Unternehmen und 125 Verbänden über die Bedingungen der Aufnahme von Innovationen in den Markt wurden als die vier wichtigsten Hemmnisse die Unsicherheit der Kunden über Sicherheit und Qualität von Innovationen (75 % der Befragten), das mangelnde Bewusstsein über Innovationen und deren Funktionalität (67 %), die hohen Kosten der Innovation bzw. der damit verbundenen Produkte und Dienstleistungen (62 %) und der Mangel an Fähigkeiten der Kunden, die Innovation zu nutzen (52 %), angegeben. Die Nachfragekompetenz ist deswegen nicht zu Unrecht als »Schlüssel zur Diffusion von Innovationen« (Gatignon/Roberts 1985) bezeichnet worden. Es gibt eine Vielzahl von Maßnahmen, um diese Hindernisse bei den Verbrauchern abzubauen, wie allgemeine Informationskampagnen zur Nutzung neuer Technologien, die Beratung von Unternehmen bei der Einführung neuer Prozesstechnologien oder Informationsmaßnahmen und Demonstrationsprojekte. Maßnahmen wie diese zielen zwar primär darauf ab, Kunden die Informationsgrundlage für ihre Kaufentscheidung zu geben und sie üben damit aber auch einen permanenten Druck auf die Hersteller aus, die dadurch gestiegenen Ansprüche an Sicherheit mittels innovativer Technologien zu befriedigen. Die Unterstützung von freiwilligen Labels ist eine weitere vertrauensbildende Maßnahme, mit der Hersteller klare Signale der Sicherheit oder Qualität von neuen Produkten an den Markt geben. Schließlich dienen staatliche Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen, wie z. B. im Bereich Internet- und Softwarenutzung, dazu, die notwendigen Fähigkeiten für die Nutzung von neuen Technologien im Markt breit aufzubauen.
• Eine weitere Kategorie von politischen Maßnahmen sind Regulationen. Die Wirkung von Regulationen ist einmal eine direkte, indem sie unmittelbar für Innovationen Rechts- und Nutzungssicherheit schaffen. Die Regelungen zur elektronischen Unterschrift z. B. ermöglichen rechtssichere Geschäfte über das Internet abzuwickeln. Innovationen im elektronischen Geschäftsverkehr wären ansonsten wesentlich erschwert. Eine zweite, indirekte Wirkung auf die Nachfrage haben Regulationen, die zwar unmittelbar auf den Hersteller einwirken, z. B. Umweltregulationen, Sicherheitsstandards, Vorschriften zu Zutaten oder zur Kennzeichnung, deren Einhaltung aber Vertrauen schafft oder Informationskosten der Nachfrager reduziert. Eine dritte Form der Regulierung sind solche Maßnahmen, die unmittelbar auf das Marktgeschehen einwirken, d. h. Märkte schaffen oder Marktbedingungen so beeinflussen, dass die Nachfrage nach Innovationen steigt. Beispiele hierfür sind der Handel mit Emissionsrechten, durch den Ersatz investitionen in Form energieeffizienterer Technologien angeregt werden können, oder die Preisregulierung bei alternativen Energiequellen, die den Markt für nachhaltige Stromgewinnung und damit die Nachfrage z. B. nach Windkraftanlagen stabilisieren.
• Eine letzte Gruppe von Maßnahmen umfasst solche, die verschiedene Instrumente miteinander verbinden. Hier können zwei Ansätze unterschieden werden. Es gibt strategische Ansätze, die sich auf die Kombination unterschiedlicher nachfrageseitiger Instrumente beschränken, wie etwa von staatlicher und privater Nachfrage in Verbindung mit Bewusstseinsbildung, Demonstrationsprojekten und Fort­bildung. Das Ziel solch umfassender Maßnahmen ist hier die Beschleunigung von Diffusion und die Etablierung neuer Märkte. Eine noch umfassendere Form sind solche Ansätze, die nachfrageseitige und angebotsseitige Mechanismen miteinander verbinden: Der Staat konzipiert dabei für eine gezielt ausgewählte Technologie eine Politik, die sowohl die notwendige Faktorausstattung, z. B. via FuE-Förderung, sicherstellt als auch günstige Nachfragebedingungen (Quantität und Qualität) schafft. Historisch gesehen ist die deutsche Umwelttechnologie ein solches Beispiel. Hier haben in den 1980er Jahren Forschungsprogramme und hohe Umweltstandards zusammengewirkt, Deutschland zu einem so genannten Vorreitermarkt gemacht und damit der deutschen umwelttechnologischen Industrie in einigen Bereichen eine weltweit führende Marktstellung beschert.

Die Auswahl der Länder für diesen Bericht deckt verschiedene Typen von Ländern ab, die sich hinsichtlich der Bedeutung der Innovationsorientierung in der öffentlichen Beschaffung, dem Anteil der öffentlichen Beschaffung am Bruttoinlandsprodukt sowie der Geschwindigkeit, mit der Innovationen im nationalen Markt diffundieren (Diffusionspotenzial) unterscheiden. Die folgende Übersicht zeigt die Einordnung der sechs ausgewählten Länder.

Deutschland ist hier charakterisiert durch einen relativ trägen Markt für Innovationen (geringes Diffusionspotenzial), einer eher durchschnittlichen Nachfrageorientierung des Staates sowie ein im internationalen Vergleich eher durchschnittliches Potenzial, durch unmittelbare öffentliche Beschaffung Innovationen zu induzieren.

Für das Vereinigte Königreich gibt es eine Reihe konkreter Anzeichen für eine sehr systematische und nachhaltige Verpflichtung auf Nachfrageorientierung in der Innovationspolitik. Dies bedeutet einen Neuanfang, denn die Nachfrageorientierung in der Innovationspolitik hat auch hier keine Tradition. Dieses neue Denken zieht sich horizontal durch verschiedene Ministerien und bezieht auch vertikal öffentliche Agenturen und regionale Akteure mit ein. Eine Mischung sehr unterschiedlicher Maßnahmen wird dabei von dem für Innovation hauptverantwortlichen Akteur, dem Department of Trade and Industry (DTI), im Rahmen seiner Innovationsstrategie explizit einbezogen und koordiniert. Zum Teil werden Initiativen in die Strategie integriert, die an verschiedenen Stellen des politischen Systems unkoordiniert schon angelaufen waren. Allerdings ist die Strategie auf die staatliche Beschaffung fokussiert, die Steigerung der privaten Nachfrage wird lediglich als Zusatzeffekt langfristig angestrebt, etwa durch einen Transfer von neuen staatlichen Praktiken in die Industrie. Die Mobilisierung der Privatwirtschaft oder der Endkunden über Bewusstseinsbildung oder finanzielle Anreize ist demgegenüber sehr schwach ausgeprägt.

Der Anstoß zu dieser breit kommunizierten nachfrageorientierten Innovationsstrategie war, dass das DTI das Innovationspotenzial erkannt hat, das der Staat bei der Erfüllung seiner ureigenen Aufgaben hat. Damit hat man ein typisches Hindernis für die Förderung von Innovationen bei der staatlichen Beschaffung, nämlich das Risiko für die Verlässlichkeit der staatlichen Dienstleistung durch den Einsatz von Innovationen und die höheren Einstiegskosten für die Beschaffung von Innovationen, in Ansätzen überwunden.

Insgesamt sind durch das Konzept der innovationsorientierten Beschaffung wesentliche Bedingungen nachfrageorientierter, komplexer Innovationspolitik erfüllt worden, weshalb die britische Strategie als »good practice« gelten kann:

• eine klare Vision im Bereich der Beschaffung, welche Innovationsverantwortung (DTI) mit Beschaffungsverantwortung (Office of Government Commerce, OGC) und sektoraler Verantwortung (weitere Ministerien) verknüpft,
• die Untermauerung durch Studien, die den Bedarf und den Innovationshebel der Politik wissenschaftlich analysieren und der Aufbau von »Marktintelligenz«, d. d. h. ein sachgerechter Ansatz der Überwindung von Innovationshindernissen durch Markttransparenz (Analysen) und Dialog (Industrie – Beschaffer),
• eine starke Führung durch das DTI und normative Absicherung über die Verpflichtung auf die Empfehlungen hochrangiger Strategiedokumente,
• vielfältige interministerielle Abstimmung zur Schaffung von Erwartungsstabilität, Vertrauen und gegenseitigem Verstehen,
• die Einbindung aller staatlichen Ebenen und zahlreicher Industrievertreter,
• ausgeprägtes Prozess-Management.

Ein weiteres Merkmal britischer Politik ist der Versuch, Marktentwicklungen vorhersehbar zu machen, indem konsequent Foresight-Aktivitäten durchgeführt werden und Vertreter von Anbietern und Nachfragern in einem Diskussionsprozess zusammenkommen. Diese Diskursorientierung schafft nicht nur ein gemeinsames Bewusstsein, sondern führt letztlich auch zu einer besseren Abstimmung von Angebots- und Nachfrageentwicklung für innovative Güter und Dienstleistungen.

Die in jüngerer Zeit verstärkte Orientierung auf Innovation spiegelt sich auch in der allgemeinen Verbraucherpolitik und in der Regulation wider. Die Mobilisierung innovationsorientierter Konsumenten ist ein wesentliches Merkmal. Konsumentenpolitik wird nicht nur als Verbraucherschutz, sondern auch als Mobilisierung innovationsorientierter Konsumenten verstanden. Im Vergleich zu den anderen Ländern ist diese explizite Orientierung einmalig. Ähnlich innovationsorientiert ist das Vorhaben, sämtliche angebots- und nachfrageorientierten Regulationen systematisch auf ihre Innovationswirkung hin zu untersuchen.

Aufgrund der erst jüngeren Hinwendung der Innovationspolitik zur Nachfrageorientierung und der Mobilisierung anderer Politikbereiche für die Innovation ist ein Gesamturteil der Effekte noch nicht möglich. Festzuhalten bleibt die verschiedene Politikfelder durchziehende Berücksichtigung der Dimensionen Innovation und Wettbewerbsfähigkeit und damit der Versuch, gesellschaftliche Bedürfnisbefriedigung mit Innovation zu verbinden.

Die Ansätze des Vereinigten Königreiches lassen zwei wichtige Schlussfolgerungen zu: (1) Um staatliche Nachfrage zu aktivieren, sind komplexe Strategien und neue Strukturen notwendig, und (2) Innovationsorientierung sollte als horizontale Dimension systematisch in verschiedene Politikfelder und in Regulationen einbezogen werden.

Konzeptionell sind die Niederlande in den 1990er Jahren Vorreiter im Bereich der öffentlichen Beschaffung als Hebel für Innovationen gewesen. Ein konkreter, breiter Einfluss öffentlicher Beschaffung auf die Innovationstätigkeit steht freilich noch aus. Nach intensiver Auseinandersetzung mit der Möglichkeit, durch gezielte öffentliche Nachfrage nach neuen Gütern und Dienstleistungen innovationsfördernde Impulse zu geben, zeigte sich nämlich, dass eine Professionalisierung der öffentlichen Beschaffung eine notwendige Grundvoraussetzung für den Erfolg der Beschaffungsmaßnahmen darstellt. Derzeit wird das Augenmerk folglich auf Maßnahmen gelegt, die zu einer Professionalisierung der öffentlichen Beschaffung führen. Den Bereich mit den weitestgehenden Maßnahmen zur Beschaffung von neuen Gütern und Dienstleistungen finden wir in Verbindung mit dem Ziel, die Beschaffung ökologisch nachhaltiger auszurichten, eine explizite Innovationsorientierung gibt es dort aber nicht.

Am Beispiel der Niederlande lassen sich Hemmnisse bei der Umsetzung von konkreten Maßnahmen zur Stimulierung innovationsinduzierender Nachfrage aufzeigen. So hat man etwa versucht, Strom aus regenerativen Energiequellen (Grünen Strom) über Liberalisierung, über Nachfragesubventionen (Steueranreize) und Produzentensubventionen zu fördern. Die geringen Erfolge dieser Maßnahmen lassen sich dadurch erklären, dass zwar durch Subventionen die Nachfrage nach grünem Strom gestärkt wurde; der entstehende Nachfrageüberhang, der Investitionen in Produktionskapazitäten von Strom aus regenerativen Energiequellen hätte induzieren können, wurde jedoch durch eine angebotsorientierte Maßnahme zunichte gemacht, indem zusätzlich Anbietersubventionen gewährt wurden, die auch ausländische Anbieter stärkten. Maßnahmen nachfrageorientierter Innovationspolitik – sollen sie erfolgreich sein – müssen folglich nicht nur mit sektoralen Zielen abgestimmt, sondern auch mit anderen, unter Umständen auch angebotsorientierten, Maßnahmen koordiniert werden.

Die Niederlande haben eine erfolgreiche staatliche Strategie zur Förderung der Informations- und Kommunikationstechnologien im öffentlichen Sektor (E-Govern­ment) entwickelt. Die wesentlichen Säulen bestehen in einem Informationszentrum der öffentlichen Verwaltungen sowie in dem Versuch, Software mit offenen Standards und offenem Quellcode in den Verwaltungen einzuführen. Die Implementation dieser Strategie übernimmt eine spezialisierte Agentur, welche die einzelnen Maßnahmen miteinander verbindet und sie weithin sichtbar macht. Dies ermöglicht einen gezielten internationalen und nationalen Informationsaustausch.

Nicht nur aus Gründen der effizienten öffentlichen Leistungserstellung, sondern auch unter dem Gesichtspunkt einer nachfrageorientierten Innovationspolitik sind Initiativen zur Verbreitung von Open Source Software und Open Standards, wie sie in den Niederlanden durchgeführt werden, interessant. Sowohl konzeptionell als auch in der Umsetzung sind die Maßnahmen durchdacht und gut koordiniert, wenn auch konkrete Ergebnisse noch nicht quantifiziert werden können. Die angestoßenen Maßnahmen scheinen jedoch bereits zum positiven Bild und zur Diffusion von quelloffener Software beigetragen zu haben.

Schweden praktizierte schon zu Beginn der 1990er Jahre mit seiner systematischen, technologieorientierten Beschaffung nachfrageorientierte Ansätze im Bereich energieeffizienter Technologien. Diese galten schon vor einigen Jahren als »good prac-tice«. Andererseits jedoch hat die Nachfrageorientierung in der generellen Innovationspolitik erst 2004 in die offiziellen Strategiedokumente Eingang gefunden. Eine dementsprechende konkrete Formulierung oder gar Umsetzung einer Strategie steht noch am Anfang. Inwieweit die hierfür notwendige Koordination und auch das Lernen über Institutionengrenzen hinweg gelingen, bleibt abzuwarten. Es können dementsprechend keine Lehren aus innovationspolitischen Strategien, sehr wohl aber aus einzelnen Maßnahmen gezogen werden.

Insbesondere die schwedischen Markttransformationsprogramme haben im Bereich Energieeffizienz stilbildend auf andere Länder gewirkt und können als Vorreiter und konsequenteste Beispiele umfassender Nachfrageorientierung gelten. Die wichtigsten Lehren hieraus lauten:

• Verbindung von akzeptiertem sozialen Bedürfnis (Energieeffizienz) und Innovation,
• genaue Markt- (Anbieter und Abnehmer) und Technologiekenntnisse, Herstellung von Markttransparenz, Durchführung von Vorstudien vor Beschaffung,
• gezielte Selektion von Technologiebereichen und Funktionsdefinitionen, ohne Festlegung auf konkrete Produkte,
• gezielte Mobilisierung der staatlichen und privaten Nachfrage,
• Einbeziehung der gesamten Nachfragekette, nicht nur der Endnachfrager,
• unterstützende Maßnahmen zur Bewusstseinsbildung, wenn nötig auch anfängliche Nachfragesubventionen,
• Monitoring und Evaluation der Effekte.

Als problematisch bei diesen Beispielen kann gelten, dass nicht konsequent versucht wurde, die Erfahrungen aus dem Programm in die allgemeine Innovationspolitik überzuführen und dass keine nennenswerte Koordination zwischen Agenturen stattgefunden hat.

Auch in der Politik zur Schaffung der Informationsgesellschaft gibt es Anzeichen dafür, dass der Erfolg Schwedens durch die Anstrengungen des Staates, selbst mit gutem Beispiel voran zu gehen (»lead user«), unterstützt worden ist. Die schwedische Regierung hat dabei die Steigerung der Effizienz und die Bürgerfreundlichkeit ihrer Verwaltung verbunden mit der Diffusion von IuK-Technologien (elektronische Verwaltung). Daneben stützte und stützt sie sich auf eine breite Bewusstseins- sowie Aus- und Weiterbildung möglichst aller Schichten der Bevölkerung. Es gilt die Philosophie, dass gut informierte und mit IuK-Technologien vertraute Bürger innovative IuK-Produkte und -Dienste nachfragen und schnell aufnehmen und anwenden können.

Am Beispiel einer neuen Sicherheitsstrategie im Straßenverkehr – »Zero Vision« – zeigt sich die Bedeutung einer klar kommunizierten gesellschaftlichen Vision auch für den Markt und das Innovationsgeschehen. Die Strategie stellt ein radikales Umdenken dar, Unfälle und deren Wirkungen im Straßenverkehr sollen radikal reduziert werden. Technologische Innovationen sind hier ein Baustein der Umsetzung. Das ökonomische Potenzial, d. h. die gegenseitige Verstärkung von Sicherheitsvision und ökonomischen Innovationseffekten, ist mittlerweile bewusst in die Strategie mit aufgenommen worden. Im Zuge der Nachfrageorientierung und der Schaffung von Lead Märkten für Sicherheitstechnologien in der neuen Innovationsstrategie Schwedens wird die hohe soziale Akzeptanz der Strategie im Land für die Schaffung von ausreichender staatlicher und privater institutioneller Nachfrage mobilisiert. Gleichzeitig werden mit der bewusst geführten, internationalen Diskussion um die neue Strategie auch im Ausland Märkte für innovative schwedische Sicherheitstechnologien vorbereitet.

In Finnland führt die reine Nachfrageorientierung in der Innovationspolitik lediglich ein Schattendasein. Gleichzeitig jedoch ist die Diffusion von neuen Technologien, insbesondere von Informations- und Kommunikationstechnologien, sehr stark ausgeprägt. Dies gilt sowohl für die Diffusion in private Haushalte und in Unternehmen als auch in den öffentlichen Sektor. Finnland hat seit mehr als einem Jahrzehnt versucht, die Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien in der Breite des Innovationssystems zu beschleunigen. Politische Maßnahmen jedoch, die explizit für die Diffusion von Technologien verantwortlich sind, lassen sich in den untersuchten Dokumenten und persönlichen Gesprächen nicht identifizieren.

Die Basis für heutige Erfolge der finnischen Telekommunikation wurde offensichtlich weit in der Vergangenheit gelegt. Starke staatliche Akteure konnten mit Druck auf nationale Produzenten positive Nachfrage- und Standardisierungsimpulse setzen. Da im Zeichen der Deregulierung und Liberalisierung der Märkte die starken staatlichen Akteure zunehmend verschwinden (und einem Oligopol privater Akteure weichen), ist dieses Potenzial in Zukunft jedoch geringer. Und wo die Nachfrage im Bereich der Telekommunikationsinfrastruktur gezielt dazu genutzt werden soll, Innovationen zu generieren, wird der Koordinierungsaufwand erheblich zunehmen.

Das so genannte Makropilotti-Programm, ein Cluster-Programm im Gesundheitssystem, beruht auf der Einsicht, dass durch die Diffusion von neuen Informations- und Kommunikationstechnologien im Gesundheitssystem sowie die Anpassung und Harmonisierung von Technologien die Ergebnisqualität gesteigert und neue Dienstleistungen angeboten werden können. Die Schwachstelle dieses Programms lag im politischen Zeitdruck, der ausgeübt worden war. Dieser führte dazu, dass keine radikalen Innovationen nachgefragt wurden, sondern Anpassungen bestehender Technologien von etablierten Herstellern und Hersteller-Netzwerken stattgefunden haben. Dieses Beispiel lehrt, dass Erfolg bei der Umsetzung nachfrageorientierter Politik auch von der Koordination der Akteure bei der Planung und Durchführung abhängig ist. Dabei ist die Koordination heterogener öffentlicher und privater Nachfrage und meist privaten Anbietern keine triviale Aufgabe. Das finnische Beispiel des Makropilotti-Programms zeigt auch, dass die Maßnahmen der nachfrageorientierten Innovationspolitik Zeit braucht, um positive Effekte zu erzeugen. Ist der politische Druck zu groß, besteht die Gefahr, dass die Maßnahme überfrachtet und auf etablierte Technologien zurückgegriffen wird.

Die US-amerikanische Forschungs- und Innovationspolitik ist im Wesentlichen missionsorientiert, d. h. Forschungsprogramme werden zur Erreichung definierter Ziele von einzelnen Ministerien aufgelegt, finanziert und implementiert. Die USA haben dementsprechend kein zentrales Ministerium, das für Innovationspolitik zuständig ist. Die forschungs- und innovationspolitischen Ansätze der verschiedenen Ministerien sind darüber hinaus in der Regel angebotsorientiert. In neueren Regierungspapieren wird zwar eine Orientierung an der Nachfrage genannt und gefordert, strategisch angelegt und umgesetzt ist sie aber noch nicht.

Das Beispiel USA zeigt jedoch, dass sektorale staatliche Bedürfnisse wichtige Treiber für die technologische Entwicklung sein können und große Potenziale für private Märkte haben (Beispiel GPS, Energieprogramm FEMP). Doch selbst die politischen Akteure, die für die Missionsorientierung von Forschungs- und Innovationspolitik zuständig sind, erkennen und realisieren diese kommerziellen Potenziale oft nicht, da sie keine innovationspolitischen oder industriepolitischen, sondern sektorale Politikziele verfolgen. Auch die Missionsorientierung behebt folglich nicht automatisch die für die Nachfrageorientierung typischen Probleme der mangelnden Koordination zwischen sektoralen und innovationsrelevanten Politikzielen.

Das zentrale Merkmal der für die USA diskutierten Maßnahmen der öffentlichen Beschaffung ist die Koordination unterschiedlicher Institutionen. Das FEMP (Federal Energy Management Program) des Büros für Energieeffizienz und erneuerbare Energien im Energieministerium beispielsweise hat die Aufgabe, die Anschaffung energieeffizienter Technologien in staatlichen Behörden zu fördern und damit zu mehr Energieeffizienz beizutragen. Wesentliches Erfolgskriterium ist, dass es von der politischen Führung im Weißen Haus über vielfache Verordnungen sowie durch eine interministerielle Task Force gestützt wird. Hinzu kommt die gezielte Einbeziehung von anderen staatlichen Initiativen (Labels, Standards), ein Anreizsystem für die Anschaffung energieeffizienter Technologien sowie die Mobilisierung auch der privaten Nachfrage.

Die Investitionen in ein neues Mautsystem in mehreren US-Bundesstaaten (EZ-Pass) sind ein erfolgreiches Beispiel dafür, dass über eine enge Zusammenarbeit einzelner Bundesstaaten im Nordosten der USA die Beschaffung einer systemaren Innovation auf eine breite Basis gestellt wurde. Dies hatte Mengeneffekte bei den Herstellern und Dienstleistern sowie Synergieeffekte bei den Nutzern zur Folge. Diese wurden durch ein abgestimmtes Marketing und durch die Erweiterung der Anwendungen noch verstärkt. Die anfänglich hohen Investitionskosten wurden so sehr schnell amortisiert.

Ein Programm zur Installation von Photovoltaik-Anlagen auf öffentlichen und privaten Gebäuden verbindet eine bewusste Beschaffungsstrategie von neuen Technologien u.a. mit einer Qualitätsverbesserung der damit verbundenen Dienstleistung (Installation, Wartung) und einer Steigerung der Nachfrage nach lokalen Dienst­leistern. Der ökonomische Nutzen der erhöhten Nachfrage auf der Anbieterseite verbleibt so zumindest teilweise in der Region, die das Programm finanziert.

Auch das Beispiel des Manufacturing Extension Program (MEP), das über individuelle staatliche Beratungsleistungen maßgeblich zur Diffusion von neuen Technologien in kleinen und mittleren Unternehmen beiträgt, zeigt die Potenziale, die in der Koordination der verschiedenen Politikebenen und verschiedener Typen von Institutionen liegen. Die Vorteile eines großen zentralen Programms zur Diffusion von Technologien werden hier kombiniert mit spezifischen, den örtlichen Gegebenheiten angepassten Strategien.

Die Diskussion des Handels mit Emissionsrechten zeigt, dass marktschaffende Regulationen offensichtlich ein hohes Potenzial für die Förderung der Nachfrage nach energieeffizienten Technologien haben. Insbesondere die dynamische Komponente des Handels – Reduzierung der Gesamtmengen an Emissionen – wirkt augenscheinlich förderlich.

Die regulativen Maßnahmen zur Reduzierung von Fahrzeugemissionen in einigen Bundesstaaten (insbesondere Kalifornien) schließlich verbinden sehr fordernde regulative Vorgaben mit einer Reihe von positiven Anreizen für die Nachfrager (Nutzung von Fahrspuren, freies Parken, Nachfragesubventionen). Die USA sind gerade im Bereich der Regulation offensichtlich Vorreiter in Bezug auf die Freisetzung innovativer Potenziale, und weitere vertiefende Analysen wären sicherlich auch für die deutsche Situation lehrreich.

In Deutschland gibt es, wie in den meisten betrachteten Ländern, keine explizite Nachfrageorientierung in der Innovationspolitik. Weder die staatliche Beschaffung noch die Förderung der privaten Nachfrage sind in innovationspolitische Strategien integriert. Es gibt zwar Aktivitäten im Bereich der Beschaffung von nachhaltigen Technologien und Produkten bzw. im Bereich der Verteidigung sowie neuere Ansätze, über die Mobilisierung von staatlichen Beschaffern stärker Innovation in die staatliche Beschaffung zu bringen. Diese wurden in die so genannte High-Tech-Strategie der Bundesregierung im Herbst 2006 und damit nach Redaktionsschluss dieses Berichts aufgenommen (BMBF 2006). Dort finden sich auch erste Ansätze, das Potenzial von Lead Markets zu bestimmen und so Forschung stärker auf das Marktpotenzial auszurichten. Zur Ausgestaltung oder gar Umsetzung dieser Vorhaben kann hier no ch keine Aussage getroffen werden. Zur innovationsinduzierenden Be schaffung hat das BMWI im Frühjahr 2006 (Jäkel/Blind 2006) eine Broschüre herausgegeben, um Bewußtsein bei Entscheidungsträgern und Beschaffern zu bilden. Auch über die Umsetzung der dort dargelegten Prinzipien kann noch keine Aussage gemacht werden. Eine abgestimmte Strategie, die über die Bundesministerien und deren sektorale Politik staatliche Beschaffung für Innovationen mobilisiert, gibt es jedoch nicht.

Trotzdem finden sich in einigen sektoralen Politikfeldern umfassende Maßnahmen, um die Nachfrage nach Innovationen zu erhöhen. Diese Maßnahmen konzentrieren sich zum einen auf finanzielle Anreize im Bereich der energieeffizienten Technologien bzw. regenerativen Energien und zum anderen auf Maßnahmen des Werbens, der Bewusstseinsbildung oder Aus- und Weiterbildung im Bereich der IuK-Techno­logien. Die Vielfalt an Maßnahmen im Energiebereich ist im internationalen Vergleich beachtlich. Diese zielen, im Unterschied z. B. zu Maßnahmen in Schweden oder den USA, nahezu ausschließlich auf die private Nachfrage, sowohl von Firmen als auch von Haushalten. Die Innovationseffekte dieser Maßnahmen sind nicht systematisch erfasst. Sie wirken in aller Regel auf die Diffusion von innovativen Technologien und tragen damit zur Schaffung von Märkten bei. In einigen Bereichen, wie etwa Photovoltaik oder Gebäudetechnologien im Bereich der Niedrigenergie- oder Passivhäuser, gelten die Maßnahmen auch im internationalen Vergleich als beispielhaft. Zudem gibt es Anzeichen, dass die allgemeine Verbraucherpolitik in Zukunft stärker auch zur Mobilisierung für Innovationen genutzt werden könnte.

Ein historisches Beispiel aus Deutschland im Bereich industrieller Technologien ist in seinem Design und seiner Wirkung bemerkenswert. Die indirekt-spezifische Förderung von computergestützten Fertigungs- und Designprozessen in den 1980er und 1990er Jahren (CAD/CAM und CIM-Technologien) kombinierte finanzielle Anreize für die Anwender dieser Technologien mit Schulung und Beratung. Sie zielte auf KMU und hatte einen doppelten Innovationseffekt: Über die Nachfrage wurde die Diffusion dieser Technologien massiv gefördert, und über deren Anwendung wurden die Firmen in ihren eigenen Erstellungsprozessen innovativer. Das sehr umfassende finanzielle Ausmaß dieser Maßnahmen, das teilweise auch kritisiert wurde, muss diesem doppelten Effekt gegenübergestellt werden. Problematisch ist in jedem Fall, dass der Nachfrageeffekt der geförderten Technologien nicht per se auf das Inland beschränkt werden kann. Dies ist aber ein generelles Problem von Nachfragemaßnahmen. Allerdings gilt in jedem Fall, dass die erhöhte Nachfrage nach innovativen Technologien auch auf dem inländischen Markt für Innovationsdynamik sorgt.

In Deutschland gibt es schließlich einige Beispiele, in denen nachfrageorientierte und angebotsorientierte Maßnahmen zusammen gewirkt haben. Es handelt sich hier z. B. um die Windenergie, in der in einer frühen Phase substanzielle FuE-Programme aufgelegt wurden, die dann sukzessive von nachfrageorientierten Maßnahmen ergänzt bzw. abgelöst wurden. Im Bereich von Umwelttechnologien haben deutsche Regulationen auch im Verbund mit FuE-Maßnahmen stark auf die Nachfrage nach Umwelt- und Energietechnologien gewirkt. In beiden Bereichen entwickelte sich Deutschland zu einem der führenden Märkte. Diese Beispiele demonstrieren indirekt die Wirksamkeit einer Kombination von Maßnahmen. Solche Maßnahmenbündel gezielt für spezifische Technikbereiche einzusetzen ist die Herausforderung komplexer Ansätze.

Eine aktuelle Initiative im Rahmen der Innovationsoffensive »Partner für Innovationen« versucht in diesem Sinn, an drei Beispieltechnologien die Bedingungen für Vorreiter-Märkte im Diskurs mit der Industrie zu definieren, die mögliche Rolle des Staates als Nachfrager, Förderer oder Regulator zu beleuchten und abgestimmte Maßnahmenbündel auf den Weg zu bringen.

Nachfrageorientierung in ausgewählten Technologiefeldern

Nachfrageorientierte Maßnahmen im Energiebereich

Ansätze in der Biotechnologie

Ansätze im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien

Regulationen

Fazit

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